Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « NOTRe »

Publié le par francois-grosdidier.com

Aujourd’hui 27 janvier, nous avons adopté au Sénat, en 2ème lecture, la loi NOTRe, très fortement amendée par rapport au projet gouvernemental.
Au court des débats, nous avons maintes fois constaté à quel point le nouveau cadre territorial, avec les grandes régions, n’apporterait pas la simplification et la clarté et maintiendrait pas la proximité, comme l’aurait fait la réforme Sarkozy-Fillon-Richter, avec le conseiller territorial.

Mais les grandes régions étant actées par la loi antérieure (loi sur la délimitation des régions et le calendrier électoral.- cf « les infos » du 20/11/14), nous avions plus qu’à déterminer les comptétences entre grandes régions, départements (tant qu’ils existent), intercommunalités et communes.

Nous avons cependant réaffirmé deux grandes orientations : proximité et modernité.

  • Proximité en « sauvant » le département, après la valse à quatre temps entamée par l’exécutif en 1 an, voulant le supprimer ; nous avons fait le choix de conserver aux départements les compétences collèges, transports scolaires et voiries et refuser de « métropoliser » le territoire national par l’acceptation de seuil de créations d’intercommunalités trop élevé. 
  • Modernité, en injectant de la décentralisation en matière d’emploi et d’enseignement supérieur.

Malgré les déclarations récentes du Premier ministre souhaitant « un accord entre le Sénat, l’Assemblée nationale et le Gouvernement », l’attitude de la ministre Lebranchu, à l’occasion de la première phase de discussion, notamment sur les compétences des régions, a été extrêmement fermée quant aux propositions de décentralisation.

Nous avons refusé d’entrer dans une logique de planification prescriptive qui aurait créé un véritable jacobinisme régional. 

  • Les schémas de développement économique, d’aménagement du territoire, et du tourisme seront des documents de cohérence territoriale, donnant aux régions un rôle fondamental de coordination, sans pour autant enlever aux autres collectivités territoriales leur expertise fine du terrain, et leur connaissance des acteurs locaux, qui seront, avec les nouvelles régions, bien éloignées des centres décisionnels.

Nous ne pouvons pas transiger avec la majorité présidentielle sur trois points essentiels :

- la clarification des compétences avec le principe de subsidiarité établissant des régions de projets débarrassées des compétences du quotidien et des départements au cœur de la proximité ;

- la modernité passant par la reconnaissance de la diversité de nos territoires et non la loi du nombre ;

- l’audace de décentraliser des compétences, ce que l’Etat n’a pas fait depuis 30 ans, et confier aux régions un rôle stratégique en matière de développement économique, d’emploi et de formation professionnelle.

Ce texte doit être le signal d’une véritable décentralisation, imposant aussi à l’Etat de se réformer.

Je vous présente donc les dispositions adoptées par le Sénat, ce 27 janvier, en 2ème lecture. Le texte va partir à l’Assemblée Nationale en 2ème lecture. Il ne s’agit donc hélas pas du texte définitif :

Les principales dispositions adoptées par le Sénat : 

  • Article 1 Suppression de la clause de compétence générale des régions et attribution d’un pouvoir réglementaire

Nous avons souhaité clarifier les compétences et prévoir des passerelles : la clause de compétences générale n’a aucun sens juridique, et a été interprétée de manière à ce que toutes les collectivités agissent en toutes matières.

Nous avons donc proposé de supprimer les doublons en spécialisant les rôles, et de conserver au département toute sa place dans notre architecture institutionnelle.

Seules les communes conserveront la clause de compétence générale. 

  • Article 2 Compétence régionale en matière de DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE et création d’un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII)

Nous avons voulu conforter les compétences économiques des régions et leur confier de nouvelles compétences en matière d’emploi, approuvant ainsi la logique de spécialisation dans le sens de la décentralisation.

Le rapporteur s’est montré ouvert aux remarques présentées par nos collègues, et a proposé une rédaction du texte sur le SRDEII affirmant clairement que le renforcement des compétences de la région en matière de développement économique ne remet pas en cause les compétences dévolues par la loi aux autres collectivités territoriales.

Le SRDEII sera donc un instrument de souplesse, non prescriptif, co-élaboré par l’ensemble des collectivités territoriales, validé par la CTAP ; des conventions avec les intercommunalités seront possibles, tout comme avec les départements. Il ne s’agit pas de constituer, de façon cachée, un jacobinisme économique régional. 

  • Article 3 Clarification et rationalisation des régimes d’AIDES aux ENTREPRISES par les collectivités territoriales au profit des régions et attribution aux régions d’une responsabilité de soutien des pôles de compétitivité

La région peut accorder des aides aux entreprises en difficulté, faculté jusque-là reconnue aux seuls départements, qui leurs sera supprimée.

La région conservera la possibilité de déléguer l’octroi des aides à une autre collectivité si elle le juge opportun.

La région soutiendra les pôles de compétitivité, ainsi que les métropoles qui ont acquis cette compétence dans la loi MAPAM. 

  • Article 3 bis Régionalisation des politiques de l’EMPLOI et attribution aux régions d’une compétence de coordination des acteurs du service public de l’emploi

Dès lors que la région est compétente en matière de développement économique, d’orientation, de formation professionnelle et d’apprentissage, il est cohérent d’aller au bout de la logique en lui confiant la compétence emploi. Car qu’est-ce que l’économie, si elle ne vise pas à développer l’emploi ?

L’objectif recherché est d’assurer une meilleure territorialisation des politiques d’emploi, afin d’assurer une gouvernance efficace des politiques de l’emploi.

Les deux principes fondamentaux ayant guidé la réflexion du Sénat :

- conforter les missions de Pôle emploi au niveau national et régional afin d’en faire l’acteur incontournable de la politique de l’emploi ;

- assurer la coordination par la Région des intervenants du service public de l’emploi sur son territoire. 

  • le Gouvernement s’est montré hostile à cette évolution majeure, malgré les engagements du Premier ministre.
  • Article 4 TOURISME comme compétence partagée et mise en œuvre d’un nouveau schéma régional de développement touristique

Le tourisme est une activité économique forte pour de nombreux territoires. C’est pourquoi le Sénat a confirmé la compétence partagée du tourisme (contrairement au texte initial qui désignait la région en qualité de chef de file dans ce domaine) : les collectivités territoriales sont, en effet, les acteurs majeurs du développement touristique par leurs fonctions d’opérateurs.

Le Sénat a défini un schéma régional du tourisme :

- facultatif : élaboré et adopté conjointement par les régions, les départements et les collectivités territoriales

- sur avis des communes et intercommunalités, notamment des stations touristiques

- mis en œuvre par conventionnement.

Il est donc prévu au plus près des destinations touristiques, sans pouvoir entraver la liberté d’entreprendre des investisseurs qui voudront installer une activité touristique. 

  • Article 5 Simplification de la planification régionale en matière de DECHETS

Le texte réunit les 3 plans actuellement en vigueur en 1 seul document d’échelle régionale, sous la responsabilité du PCR, élaboré en concertation avec les représentants des collectivités territoriales, de l’Etat, des organismes publics concernés ; il sera soumis pour avis à la conférence territoriale de l’action publique et les commissions départementales compétentes. 

  • Article 6 Création du schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT)

La région est l’échelon de coordination de la politique d’aménagement du territoire.

Le Sénat a veillé à ce que le SRADDT permette de veiller à l’équilibre des territoires.

Le texte prévoit ainsi :

- La compatibilité des documents de niveau inférieur au SRADDT, sans remettre en cause les compétences des collectivités (il s’agit de compatibilité et non de conformité)

- Le Schéma assure la cohérence des documents d’urbanisme, sans pour autant être un document d’urbanisme

- L’ensemble des collectivités participera à l’élaboration et la mise en œuvre du Schéma (la CTAP sera lieu d’échange préalable sur la mise ne œuvre) dans une logique de territorialisation (conventions avec les EPCI possibles)

- Un volet littoral a été introduit permettant de répondre à l’insécurité juridique créée par la loi « littoral » qui freine le développement de projets communaux. 

  • Article 8 Compétence des TRANSPORTS ROUTIERS NON URBAINS

Contrairement à la volonté initiale du Gouvernement qui avait pour ambition de renforcer le rôle de la région en matière de transports, le Sénat a souhaité :

- Conserver aux DEPARTEMENTS les transports scolaires, les transports à la demande ainsi que le transport des élèves handicapés

- Transférer aux REGIONS les transports interurbains ainsi que le financement des transports maritimes réguliers publics de personnes et de biens pour la desserte des îles. 

  • Article 9 Gestion de la VOIRIE

Le Sénat a maintenu les voiries dans la compétence DEPARTEMENTALE, après un long débat sur la possibilité éventuelle, en cours de navette, de définir un réseau d’axes d’intérêt régional qui pourrait alors être transféré aux régions. 

  • L'article 12 COLLEGES

Le Sénat a rejeté la proposition du Gouvernement de transférer à la région la compétence « collèges ». Ce transfert, voulu par le Gouvernement, démontre sa volonté de supprimer le département en le dépouillant de ses compétences (le Président de l’ARF n’a d’ailleurs jamais demande ce transfert).

Les collèges n’ont rien à voir avec la compétitivité des territoires.

Sur le plan pédagogique: un tel transfert méconnaîtrait la loi « école » qui a institué un continuum primaire-collèges.

L’argument avancé par le Gouvernement relatif aux économies qu’un tel transfert engendrerait n’a jamais été démontré. 

  • L'article 12bis A ENSEIGNEMENT SUPERIEUR

Le Sénat a renforcé la responsabilité de la région sur la carte régionale des formations supérieures et de recherche: ainsi, la région élaborera un schéma d’enseignement supérieur et approuvera la carte des formations supérieures établie par l’Etat.

Il s’agit de responsabiliser la région sur le terrain de l’emploi. 

  • INTERCOMMUNALITES

Le Sénat a supprimé le relèvement de 5 000 à 20 000 habitants du seuil de création d’un EPCI (article 14), en souhaitant poursuivre la démarche entreprise par la réforme territoriale de 2010 ouvrant une nouvelle phase de rationalisation, alors que le processus d’achèvement des cartes est acquis.

La loi du nombre voulue par le Gouvernement est une vieille idée de déterritorialisation.

Le chiffre est la négation de l’incarnation politique dans un bassin de vie.

Le Sénat a reporté d’un an la clause de revoyure au 31 décembre 2016.

Dans le même esprit, elle a retenu le principe de suppression des syndicats au regard des doubles emplois avec des EPCI.

Il s’agit de permettre de poursuivre la constitution des communautés de communes sur des territoires encore plus cohérents et de dissoudre des structures concurrentes des EPCI en optimisant les compétences exercées par ces derniers.

S’agissant des compétences au sein des intercommunalités (article 18), le Sénat a renforcé le bloc de compétences obligatoires des communautés de communes et a complété le champ des compétences optionnelles.

Au contraire du souhait du Gouvernement, le Sénat a souhaité préserver le principe de subsidiarité en réintroduisant la notion d’intérêt communautaire dans le transfert des compétences communales pour permettre d’adapter l’action communautaire aux spécificités de son périmètre.

Le tourisme, compétence partagée entre les collectivités, est une compétence optionnelle à transférer aux intercommunalités.

S’agissant de la bonification de DGF (article 19): au champ des compétences nécessaires aux communautés de communes pour être éligibles, ont été ajoutés l’aménagement, l’entretien et la gestion des airs d’accueil des gens du voyage et la création et la gestion de maisons de services au public.

Une communauté de communes devra donc exercer 6 compétences sur la liste des 11 prévues pour la bonification.

Le Sénat a souhaité assouplir la législation relative aux CCAS (article 22 ter) en les rendant facultatifs pour les communes de moins de 1500 habitants: cette disposition reprend une PPL Doligé que le Sénat avait adoptée.

Le Sénat a tenu à appliquer aux communes à partir de 1000 habitants, contre 3500 aujourd’hui, le droit pour les élus de l’opposition de s’exprimer dans le bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal diffusé par la commune.

A l’occasion de la discussion portant sur l’intercommunalité, le rapporteur a tenu à rappeler que les mutualisations sont toujours possibles entre collectivités, sans qu’il y ait besoin de légiférer spécifiquement pour chaque niveau de collectivité, conformément à l’article L.111168 du CGCT.

  • Article 24 Compétence SOLIDARITE TERRITORIALE des DEPARTEMENTS

Le Sénat a confirmé la volonté de suppression de la clause de compétence générale des départements, conformément à l’objectif de clarification des compétences des différents niveaux de collectivité.

Il a par ailleurs précisé leur vocation, en tant que vecteur de la solidarité sociale et de la cohésion territoriale, en lieu et place de la liste limitative énumérée par le projet de loi initial. 

  • Article 24 bis Financement de la prise en charge des MINEURS ISOLES étrangers

Le Sénat a souhaité compenser aux départements le financement de la prise en charge des mineurs isolés étrangers, en créant un prélèvement sur les recettes de l’Etat. 

  • Article 25 Création d’un schéma d’amélioration de l’ACCESSIBILITE des services au public sur le territoire départemental

Le Sénat a supprimé cet article et la création de ce schéma qui serait cause de complexité, notamment dans son élaboration confuse. 

  • Article 26 Création des maisons de services au public

Destinées à améliorer l'accès des populations aux services, elles peuvent relever de l'État, d'EPCI à fiscalité propre ou d'organismes de droit privé chargés d'une mission de service public. Elles rassembleront, dans les conditions prévues par une convention cadre, des services publics et privés, facilitant ainsi les contractualisations ou les partenariats. 

  • Article 27 Principe de cohérence entre les différentes interventions des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière de lutte contre la fracture numérique.

Les dispositions actuellement en vigueur ne seront pas bouleversées dans la mesure où le texte maintient la capacité des collectivités territoriales et de leurs groupements d’établir et d’exploiter des infrastructures et des réseaux et d’exercer l’activité d’opérateur de communications électroniques sur les marchés de gros.

Le Sénat a tenu à ajouter une obligation de couverture des zones « grises » et « blanches » de téléphonie mobile, en recourant à la prestation d’itinérance locale ou à la mutualisation des infrastructures.

Il a également ouvert la possibilité de délégations de compétences entre syndicats mixtes, ce qui permettra une exploitation supra-départementale des réseaux construits à une échelle départementale, encouragée par le Fonds national pour la Société Numérique (FSN). 

  • Article 28 Reconnaissance d’une compétence partagée pour la culture, le sport et le tourisme
  • Article 28 bis Continuité des politiques publiques en matière de sport, de culture et de tourisme

Les conférences territoriales de l’action publique devront prendre en compte ces trois matières et s’assurer que leur mise en œuvre soit équilibrée sur le territoire régional. 

  • Article 29 Création de guichets uniques pour les aides et subventions

Parmi les moyens de simplifier l'accès des usagers à l'aide de la puissance publique et de proposer le traitement unique d'une demande dans un domaine de compétences partagées, l'État, une collectivité territoriale ou un EPCI à fiscalité propre peut déléguer à une autre personne publique l'instruction et l'octroi des aides et subventions qui relèvent de sa compétence.